Cláudio Puty (Universidade Federal do Pará)
A ampulheta do tempo
O laboratório Copernicus da União Europeia acabou de anunciar que 2024 foi o ano mais quente da história humana, chegando a 1,62°C acima da temperatura média no período que a ONU chama de pré-industrial (1850-1900). É importante lembrar que o teto de referência nos Acordos de Paris de 2015 é de 1,5°C, limite para que sejam evitados, por exemplo, o colapso dos recifes de corais tropicais, o degelo do permafrost boreal e a alteração significativa dos sistemas de circulação dos oceanos, com consequências graves para a vida na Terra, particularmente para as populações mais vulneráveis.
O estado é de emergência e exige capacidade de imaginarmos saídas com a ousadia que o momento requer.
Uma das dimensões do problema se refere às formas de absorção, por parte de países do Sul Global, dos recursos advindos do esforço mundial para a transição climática.
Há um legítimo e importante foco nas negociações acerca da oferta desses recursos, cujo valor está muito abaixo do necessário para arcar com as necessidades de mitigação e adaptação em países que são vítimas de um processo originado no Norte Global. Tanto os sucessivos chamados para a reforma do sistema de bancos multilaterais de desenvolvimento (no âmbito dos encontros anuais do FMI/Banco Mundial), quanto as Conferências das Partes (no caso, a COP16 da biodiversidade e a COP29 do clima), terminaram em resultados frustrantes no que se refere à disposição dos países desenvolvidos não só em cumprir com aportes financeiros sintonizados com as metas de Paris, como também em promover uma reforma da chamada arquitetura financeira mundial no sentido de mobilizar muito mais recursos para enfrentar a tragédia climática.
Entretanto, há uma dimensão que não deve ser negligenciada e que está do outro lado do balcão: quais as condições financeiras e institucionais para que países do Sul Global (aí incluindo estados, municípios, províncias e prefeituras) possam acessar os recursos necessários à adaptação e mitigação dos efeitos das mudanças climáticas em curso?
A relevância dos subnacionais
Quando tratamos de fenômenos de grande escala, como é o caso dos problemas de transição climática, a tentação é pensar em um certo nível de abstração e em escala compatível: em grandes biomas, regiões e países. Isso é compreensível, haja vista a conectividade sistêmica do problema, a mobilização política necessária para sua solução, assim como a complexidade das redes de agentes envolvidos.
Ignorar, contudo, o chão de fábrica, particularmente a relevância dos entes subnacionais e seu papel-chave na absorção dos recursos oferecidos, transforma, em certa medida, o debate sobre o montante de recursos disponíveis em uma batalha inconclusa. A grande maioria dos atingidos pela catástrofe ambiental pode nunca ter acesso aos recursos porque a rede estatal com maior capilaridade e potencial transformador simplesmente não verá a cor do dinheiro.
Os motivos são variados e envolvem a “má qualidade” (as aspas contêm uma certa ironia) dos projetos apresentados pelos municípios, a falta de condições fiscais para se candidatarem a um empréstimo ou mesmo a falta de equipe para minimamente gerenciar a prestação de contas de uma doação (ou todas as alternativas mencionadas).
No caso brasileiro, apesar de sermos uma federação, o desenho de financiamento subnacional é fortemente centralizado na União, refletindo as circunstâncias históricas das reformas oriundas da crise das dívidas dos estados nos anos 1990. São daqueles anos o Programa de Apoio à Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados – PAF (Lei nº 9.496/97), o Programa Estadual de Desestatização (PED), além do Programa de Incentivo à Redução da Presença do Setor Público Estadual na Atividade Financeira Bancária (Proes). Ali foram criados mecanismos de controle da dívida subnacional que culminaram na Lei de Responsabilidade Fiscal do ano 2000.
Apesar de inegáveis avanços nos mecanismos de controle de dívida, as reformas dos anos 1990, cuja finalidade central foi a estabilidade macroeconômica1, provocaram uma crise do federalismo fiscal. A face mais visível dessa mudança foi a centralização tributária em relação ao estabelecido na Constituição de 1988, repetindo um padrão observado no Estado Novo varguista e na Ditadura pós-1964.
A reforma do arcabouço fiscal de fins do século XX combinou, na prática, controles rígidos da dívida pela União com a restrição a mecanismos de financiamento autônomo dos entes subnacionais, inclusive com o fim de instrumentos potencialmente mobilizadores de recursos, como os bancos estaduais.
O legado das reformas dos anos 1990 perdura até hoje, e, apesar de ter sido eventualmente aperfeiçoado, continua basicamente o mesmo.
Há alternativas
A Frente Nacional de Prefeitos e muitos municipalistas discutem há algum tempo uma reforma no sistema de garantias da União, que o torne menos moroso, menos burocrático e até mais respeitoso com os dirigentes municipais legitimamente eleitos. Brasília é uma via crucis para os poucos prefeitos e prefeitas que arriscam uma viagem até o mundo da tecnocracia dos ministérios do Planejamento e da Fazenda.
Outra preocupação da Frente é incluir financeiramente milhares de municípios que hoje não seriam elegíveis para captar recursos destinados à transição climática. Replicar a boa experiência dos bancos estaduais e regionais remanescentes pode ser uma boa alternativa a ser explorada. Instituições como o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) e o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE) criaram instrumentos de financiamento para municípios que não podem ter acesso a empréstimos com garantia soberana por não se adequarem aos requisitos da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Os bancos regionais criaram mecanismos de repasse de empréstimos internacionais com garantia do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), sem garantia soberana. Não seria o caso, através de consórcios entre municípios ou outros arranjos institucionais, de criar instituições financeiras dedicadas a mobilizar recursos para as realidades específicas de mesorregiões?
E, finalmente, temos ainda o famoso e controverso tema da qualidade dos projetos, normalmente inelegíveis para um financiamento de organização multilateral. Esse aspecto sempre me pareceu o equivalente a culpar a vítima pelo problema – uma conveniente desculpa para deixarmos tudo como está. Bancos de desenvolvimento, que são cooperativas entre países signatários de sua carta de fundação, se autonomizaram de uma forma tal que dedicam muito menos tempo e recursos do que o necessário para capacitar equipes e elaborar projetos que preencham essa importante lacuna.
Em se tratando de financiamento climático, os problemas acima descritos tornam-se ainda mais complexos, à medida que Soluções Baseadas na Natureza agregam aspectos de inovação tecnológica, que, se não enfrentados, tornam-se custos adicionais para os ofertantes de créditos, que os repassarão aos tomadores, no caso, os próprios afetados pela crise climática.
Enquanto nada é feito, dos 5.569 municípios brasileiros, apenas pouco mais de 200 tiveram acesso a algum financiamento em toda sua história, ainda assim com juros cobrados por bancos públicos que hoje podem chegar a quase 20% ao ano, mesmo com garantia da União ou do FPM.
Algumas experiências internacionais me parecem bastante relevantes e podem ser úteis para pensarmos fora da caixa de ferro do pensamento dominante. Na China, cerca de 75% dos recursos para infraestrutura urbana são executados por municípios2 e, particularmente, através de agências similares a Sociedades de Propósito Específico, que utilizam uma combinação de instrumentos para contábeis (off balance sheet) para mobilizar recursos, muitas vezes com garantias oferecidas por ativos fundiários.
Nos EUA, os municipal bonds são tradicionalmente formas de se alavancar recursos para infraestrutura urbana com base em recebíveis diversos (taxas de iluminação, esgoto, etc.). A lista de experiências distintas da nossa é grande e precisa ser conhecida para que possamos saber que alternativas mais eficientes de mobilização e internalização de recursos existentes são viáveis em nosso país3.
Existem saídas. Basta algum senso de urgência e determinação política para mudarmos nossa institucionalidade e criarmos um federalismo mais amigável ao investimento em infraestrutura.
- Estabilidade incompleta, pois à redução das taxas de inflação, corresponderam baixo crescimento e explosão subsequente da dívida pública oriunda dos altos juros característicos do período. ↩︎
- The Urban Development Investment Corporations (Udics) in Chongqing, China. Banco Mundial, Technical Assistance Report. Disponível em: https://documents1.worldbank.org/curated/en/863961468261896062/pdf/561750ESW0Whit1C10Chongqing1UDIC1en.pdf ↩︎
- Na realidade, o Brasil já utiliza alguns aspectos de tais mecanismos, com menos controle por parte do governo, sob formas de parcerias-público privadas, cuja recorrência dos contratos de reequilíbrio financeiro mereceriam um estudo à parte. ↩︎
