Do Incentivo Fiscal (PL 2148/15) ao Mercado Regulado (Lei 15.042/24): a tramitação normativa do Mercado de Carbono no Brasil
Por Lucas Cunha (UFPA/CFC-GS)¹
No Brasil, a Lei nº 15.042, de 11 de dezembro de 2024, foi a responsável pela regulação do Mercado de Carbono, instituindo o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases do Efeito Estufa – SBCE – (Brasil, 2024).
A construção legislativa merece ser analisada com o cuidado necessário, cujo espaço para a formulação de pesquisas se eleva ao nível interdisciplinar, sobretudo mediante a ausência de suporte empírico significativo, dada a recentíssima edição da norma.
A trajetória da Lei 15.042/2024 é um fascinante estudo sobre a evolução da prioridade ambiental no legislativo brasileiro. O ponto de partida formal remonta a 30 de junho de 2015, com a apresentação do Projeto de Lei nº 2.148/2015 pelo Deputado Federal Jaime Martins (PSD-MG).
Curiosamente, o objetivo inicial deste PL não era a criação de um Mercado de Carbono, mas sim a instituição de benefícios fiscais para produtos de baixo carbono. A ementa original era clara:
Projeto de Lei nº 2.148/2015: Estabelece redução de tributos para produtos adequados à economia verde de baixo carbono (Brasil, 2015).
A proposta focava na redução de alíquotas de tributos federais (IPI², PIS/PASEP³ e COFINS⁴) como forma de incentivar a sustentabilidade. A justificativa, à época, já contornava o cenário de alterações climáticas, com o Deputado Jaime Martins afirmando que o objetivo era:
Trata-se de oferecer um tratamento tributário mais favorecido aos produtos elaborados com redução da intensidade de carbono.
Desnecessário repisar os argumentos a favor de uma produção mais equilibrada do ponto de vista ambiental, com minimização da utilização dos escassos recursos naturais, até porque testemunhamos vários sintomas da reação da natureza às agressões perpetradas ao meio ambiente: secas prolongadas seguidas chuvas torrenciais; aquecimento; poluição; etc (Brasil, 2015, p. 3).
Nesse sentido, após o trâmite de 06 anos na Câmara dos Deputados, foi designada, em 05/11/2021, como Relatora do PL a Deputada Carla Zambelli (PSL-SP), a qual, no parecer preliminar de 08/11/2021, manifestou-se pela constitucionalidade e aprovação do PL 2.148/2015.
Em seu 1º parecer preliminar, a Deputada destacou a relevância da formação de um Mercado de Carbono no país:
A implementação de um mercado regulado mandatório também tende a alterar radicalmente a trajetória de evolução dos setores industrial e de energia, de modo que a separação do tratamento exaustivo das matérias legislativas referentes a ambos os mercados trará, enfim, a vantagem apreciável de permitir uma mais célere aprovação das medidas referentes ao mercado voluntário – que estimularão o pagamento pelos serviços ambientais prestados pelas nossas florestas de pé, por meio de instrumentos como os que agora propomos, conservando, revisando e aprofundando este capítulo do texto (2021, p. 3-4).
A partir deste ponto, a relevância e a particularidade da matéria ganharam tal repercussão no Congresso que, além da instituição de uma Comissão Especial para apreciação do PL, outros Projetos de Lei foram apensados ao PL 2.148/2015. Este mecanismo regimental significa que outras propostas legislativas semelhantes foram anexadas ao referido PL para serem discutidas e votadas em conjunto, permitindo que o debate incorporasse diversas visões e culminasse em um texto único.
O apensamento e a ampla discussão promoveram uma profunda transformação no PL 2.148/2015. Em 21 de dezembro de 2023, o projeto foi aprovado pelo Plenário da Câmara dos Deputados sob a relatoria do Deputado Federal Aliel. O resultado foi um Substitutivo, um novo texto que abandonou o foco original nos incentivos fiscais para instituir o mercado de carbono, tendo como nova ementa a seguinte:
Projeto de Lei nº 2.148/2015: Institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE); e altera as Leis nºs 12.187, de 29 de dezembro de 2009, 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal), 6.385, de 7 de dezembro de 1976, 11.033, de 21 de dezembro de 2004, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos).
Ato contínuo, o PL foi remetido, em 06/02/2024, ao Senado Federal para análise e votação, passando a tramitar, a partir de 18/11/2024, como PL 182/2024, tendo sido aprovado pela referida Casa Legislativa em 13/11/2024, alterando-se, mais uma vez, a ementa da norma que passou a constar:
Projeto de Lei nº 182/2024: Institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE); e altera as Leis nºs 12.187, de 29 de dezembro de 2009, 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal), 6.385, de 7 de dezembro de 1976 (Lei da Comissão de Valores Mobiliários), e 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos).
De volta à Câmara dos Deputados, o PL nº 182/2024 transformou-se na Lei Ordinária 15.042 de 11/12/2024, o que, enfim, consagrou a instituição do Mercado de Carbono no Brasil, sendo o mais recente mecanismo financeiro à disposição do país e objeto de estudo do presente blog, cujas origens, ideais, propostas e expectativas serão destrinchados, sob um ponto de vista jurídico-normativo, nas seguintes edições.
Referências
BRASIL. Lei nº 15.042, de 11 de dezembro de 2024. Institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE); e altera as Leis nºs 12.187, de 29 de dezembro de 2009, 12.651, de 25 de maio de 2012 (Código Florestal), 6.385, de 7 de dezembro de 1976 (Lei da Comissão de Valores Mobiliários), e 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/lei/L15042.htm. Acesso em: 19 out. 2025.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 2148, de 30 de junho de 2015. Estabelece redução de tributos para produtos adequados à economia verde de baixo carbono. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1355144&filename=Tramitacao-PL%20182/2024%20(N%C2%BA%20Anterior:%20PL%202148/2015). Acesso em: 19 out. 2025.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Parecer de Plenário ao Projeto de Lei nº 2.148, de 2015 – Relatora Deputada Federal Carla Zambelli. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2101105&filename=Tramitacao-PL%20182/2024%20(N%C2%BA%20Anterior:%20PL%202148/2015). Acesso em: 19 out. 2025.
[1] Advogado. Graduado e Mestrando em Direito pela Universidade Federal do Pará, com aprovação em 1º lugar na linha de pesquisa Direitos Fundamentais e Meio Ambiente, tendo como objeto de pesquisa a Tributação sobre os Créditos de Carbono. Pós-Graduado em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.
[2] Imposto sobre Produtos Industrializados
[3] Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público
[4] Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
